ADMINISTRACIONES MUNICIPALES Y
PLANES DE DESARROLLO PARTICIPATIVOS*
Para hoy, 1º. de Enero de 2012, estarán posesionados los alcaldes/alcaldesas de los 1.102 municipios colombianos. Empieza un nuevo año, comienzan nuevas administraciones municipales, nuevos Planes de desarrollo 2012-2015, nuevas metas, nuevos sueños (que ojalá no se conviertan en pesadillas colectivas).
Se supone que un alcalde, la administración municipal, deben ser “Agentes de Desarrollo Local”, léase dinamizadores, facilitadores, actores y motores de procesos de desarrollo local, integral, democrático, participativo, incluyente…
Y un campo donde se pone en juego ese papel es en los planes de desarrollo municipales, que por Constitución deben ser participativos.
Un Plan de desarrollo es fundamentalmente un proceso socio-político y cultural (más que técnico). En él debe reflejarse el tipo de sociedad, de desarrollo, al que aspiramos. Es una apuesta de futuro, que debe ser construida colectivamente, con la participación de todos los actores del municipio.
No hay duda, cuando no se tiene un plan, un rumbo al que se quiera llegar, cualquier camino es bueno; para un barco sin rumbo cualquier viento es favorable. Así, la planificación de las acciones está de más. De ahí la importancia de contar con un plan de desarrollo, que sea la carta de navegación de una localidad, de un municipio.
Es necesario –en este contexto- que en las comunidades se haga un debate amplio y profundo sobre el desarrollo, el tipo de desarrollo al que se aspira, el cómo llegar a él, para qué, con quién, para quiénes, etc.
La planeación ha sido un tema central en los discursos y las prácticas del desarrollo. La planificación es considerada como una herramienta vital para pensar y crear el futuro. En general, para Carlos Matus:
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro. Aporta la visión que traspasa la curva del camino y limita con la tierra virgen aún no transitada y conquistada por el hombre, y con esa vista larga da soporte a las decisiones de cada día, con los pies en el presente y el ojo en el futuro. Se trata por consiguiente de una herramienta vital. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación (...) La planificación no es otra cosa que el intento del hombre por gobernar su futuro, por imponer la razón humana sobre las circunstancias”.
Debe quedar claro que planear es programar, optimizar recursos; saber hacia dónde se va y cómo llegar.
La planeación participativa
La planificación participativa hace hincapié en situar a los ciudadanos en el centro de las decisiones. Aquí se utiliza el término “participación” en su sentido más amplio, para incluir aquellos procesos de transparencia, apertura, de toma de decisiones, de “dar voz” tanto en escenarios públicos como corporativos. Así, desde una perspectiva integral de desarrollo, la participación no se refiere únicamente al hecho de votar. Los procesos participativos comprenden el diálogo abierto, así como el amplio y activo compromiso ciudadano. Durante muchos años se ha venido discutiendo la relación entre democracia y desarrollo, de la importancia de la participación en estos procesos. Diversas experiencias -en desarrollo local- muestran que los procesos ampliamente participativos (de “dar voz”, apertura y transparencia) promueven un desarrollo a largo plazo verdaderamente exitoso.
Esto no significa que dichos procesos garanticen el éxito o que no existan riesgos inherentes a dichos procesos; significa, en cambio, “que el comprender la importancia que tienen los procesos abiertos, transparentes y participativos para el desarrollo, nos ayuda a diseñar políticas -estrategias y procesos- con mayores posibilidades de conducir al crecimiento económico a largo plazo y a reforzar las virtudes de los procesos mismos” (Stiglitz, 2000:4). La planeación participativa es un paso importante para construir una verdadera democracia local. Pero, como añade Escobar, “la planificación ´participatoria´ o de nivel local, en realidad, es más frecuentemente concebida no en términos de un poder popular que la gente pueda ejercer, sino como un problema burocrático que la institución del desarrollo debe resolver” (Escobar, 1999:73).
Alvaro Obando (2003) ahonda en los sentidos sociales y políticos de la planeación participativa. Expresa que los sentidos de la planeación participativa como propuestas de la ciudadanía, parten de entender que ésta es un proceso de construcción social con características de continuidad y sostenibilidad, que busca la identificación, la explicación y la orientación de las transformaciones producidas y también las pretendidas para las localidades. “El hecho de que la planeación participativa sea un escenario estratégico para las comunidades y organizaciones sociales, donde convergen diversos intereses y motivaciones, hace que en ella, concurran miradas y expectativas variadas; a lo que se le suma la compleja realidad de las comunidades y zonas con sus problemáticas estructurales y contextuales del desarrollo y a la vez elementos potenciadores del mismo” (p.13).
En el campo de la planeación participativa, Obando hace una interesante clasificación de ocho estrategias con referencia a la misma.
o Estrategia de formación de identidad
o Estrategia de formación de sujetos políticos
o Estrategia para la construcción propia del territorio
o Estrategia social y política para la construcción de lo público
o Estrategia para la superación de conflictos
o Estrategia para la gestión territorial del desarrollo
o Estrategia de inclusión en la ciudad
o Estrategia para la construcción de una política democrática
En alusión explícita a la planeación participativa, Fabio Velásquez y Esperanza González (2003), comentan que ésta “es a la vez proceso y escenario. Como proceso comprende una serie de dinámicas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del presente y a la formulación de apuestas de futuro. Como escenario la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos básicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones necesarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia, un proceso y un escenario eminentemente político que enlaza medios y fines, presente y futuro, problemas y soluciones, potencialidades y realizaciones, conocimiento y acción” (p.66).
Señalan que la planeación participativa combina, por tanto, ingredientes técnicos y sociopolíticos. Los primeros son necesarios para construir una lectura del entorno fundamentada en la realidad, es decir, que revele sus reales componentes y sus relaciones en términos de problemas y potencialidades. Los segundos aluden a la dinámica de construcción de acuerdos colectivos a partir de identidades, discursos, intereses y proyectos diversos. En tal sentido, la planeación participativa es un escenario propicio para llevar adelante la intrincada tarea de compartir disensos para construir consensos, de producir unidad de criterio a partir de la diversidad de pareceres (p.265).
Hablando de la importancia de los planes de desarrollo, el PNUD (2008) expresa que los Planes no son antídotos contra todos los males de los municipios y departamentos porque sin duda hay que tener en considerar los temas políticos locales, la dimensión territorial de cada problemática y las competencias con otras entidades territoriales. Tampoco deberían ser un decálogo de buenas intenciones, pero sí pueden contribuir a la convivencia y a la reconciliación si su formulación es colectiva y, por lo tanto, se convoca a la comunidad, a las organizaciones de la sociedad civil, a la empresa privada, a los gremios y a los demás sectores de la sociedad. Un Plan de Desarrollo construido con amplia participación social es piedra angular para una buena gestión en la administración pública.
El PNUD señala que el plan de desarrollo es un instrumento para la concertación y la gestión de las prioridades del desarrollo municipal o departamental, en donde se establecen los objetivos, metas, estrategias, programas, proyectos y recursos a alcanzar y a ejecutar en un período específico. Es una herramienta del proceso de planeación y de la gestión territorial en un momento determinado y en todas sus dimensiones (económica, social, política, institucional y ambiental).
Como instrumento de gestión, sintetiza las expectativas, necesidades y ambiciones de la sociedad que habita un territorio, ambiciones en busca de la paz o del fin de la exclusión o de mayores oportunidades. En este sentido, es necesario que el Plan de Desarrollo sea el resultado de un proceso social y político en el que las diversas expresiones sociales, políticas, culturales y económicas intervengan en el diseño del rumbo hacia el cual se dirigen y la forma como lo harán. Así mismo, el Plan de Desarrollo es un instrumento útil para organizar y optimizar los recursos financieros, técnicos, humanos, de tiempo e información con los que cuentan los municipios.
Más que un listado de acciones específicas, es un instrumento que puede trascender para convertirse en una agenda social en donde haya un compromiso social en temas como mejorar las condiciones de vida de la población; buscar caminos de paz; promover la convivencia, la reconciliación, la justicia, la reparación y la verdad; fortalecer la institucionalidad, la gobernabilidad y la participación de la sociedad civil o promover, proteger y defender los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, entre otros (p.7).
Sobre la planeación participativa en los procesos de desarrollo, agrega que ésta aumenta la capacidad de los gobiernos y de la sociedad para impulsar y hacer viables las ambiciones de bienestar en condiciones de equidad y sostenibilidad, en un marco de concertación y conciliación de motivaciones e intereses. “Hacer un plan de manera participativa –que incluya a las organizaciones sociales, a los gremios, a las poblaciones vulnerables, entre ellas a las víctimas- es un ejercicio de pedagogía que fortalece los valores de la cultura democrática, consolida la institucionalidad del Estado Social de Derecho y, sin duda, contribuye a la convivencia y a la reconciliación”. Manifiesta que en Colombia, este proceso se inscribe en un marco normativo que describe instancias, tiempos y responsables, con el fin de brindar elementos que orienten la formulación del Plan, pero más como una guía que no puede opacar la intensión central: promover la deliberación social y política sobre las prioridades del desarrollo en cada municipio. El concierto de voces plurales y diversas de la sociedad local se debe expresar en los contenidos del plan de desarrollo.
En resumen, para el PNUD, los planes de desarrollo son importantes porque:
· Puede convertirse en una agenda social común.
· Permite definir un rumbo para la acción, es una herramienta necesaria, aunque no suficiente, para garantizar una mejor gestión.
· Puede y debe ser un instrumento para la promoción de la participación y la transparencia. Un plan bien elaborado permite a la ciudadanía y a sus organizaciones tener un conocimiento suficiente y detallado de la gestión que va a desarrollar un alcalde o gobernador y convertirse e una fuente para el seguimiento y el control ciudadano.
· Armoniza diferentes apuestas de bienestar en el desarrollo:
- Programa de Gobierno del Alcalde electo.
- Apuestas planteadas en los planes de desarrollo del departamento y la Nación.
- Apuestas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
· Enfoca los esfuerzos y recursos de una sociedad en una visión compartida, operada a través de una estrategia definida, igualmente de manera concertada.
· Señala públicamente la ruta de la gestión del desarrollo. Al ser el resultado de un proceso de diálogo y concertación colectivo (sociedad-gobierno) expone visiblemente los propósitos de desarrollo, la estrategia para su obtención y las acciones que se deben implementar. Todo esto en el marco de reglas de juego claras (leyes, decretos).
· Permite articular distintas iniciativas en el territorio (empresariales, de otros niveles de gobierno, sociales, políticas), al tiempo que señala los compromisos de los diversos actores y evalúa el cumplimiento del mandato ciudadano por parte del gobierno local.
· Pone en común los problemas locales, las propuestas para su tramitación y los recursos con los que se cuenta para sacarlos adelante.
· Hace visible actores locales históricamente ignorados en la gestión del bienestar, al mismo tiempo que pone sobre la mesa temáticas y problemas “invisibles” o desconocidos en los procesos de la planeación.
· Reivindica la autonomía de los gobiernos y las sociedades locales para decidir sobre los rumbos del desarrollo.
· Desarrolla y/o aumenta la confianza entre los actores locales.
· Los objetivos, estrategias, programas y proyectos del Plan cuentan con metas e indicadores cuantificables y medibles (p.9).
¿Cómo lograr que la sociedad civil participe activamente en la construcción del Plan? El PNUD responde:
La participación sustantiva de la sociedad civil debe estar presente en todos los momentos de formulación, discusión, planeación, gestión, seguimiento y evaluación de un plan de desarrollo.
Su intervención en cada uno de estos momentos requiere reconocer el liderazgo del gobierno municipal en la formulación y gestión del plan, pero, al mismo tiempo, reconocer la imperiosa necesidad de construir consensos alrededor de visiones compartidas de desarrollo y bienestar.
La participación de la sociedad civil depende tanto de la iniciativa, voluntad y capacidad de los ciudadanos y de sus organizaciones, como de la voluntad de los gobernantes de propiciarla eficazmente.
Los alcaldes y gobernantes pueden y deben crear condiciones para estimular la participación de la sociedad civil mediante diversos medios: generación y difusión de información adecuada y comprensible sobre la gestión pública; apoyo directo al funcionamiento de los distintos espacios de participación, comenzando por garantizar que los Consejos Territoriales de Planeación cuenten con recursos para cumplir con su función; establecimiento de reglas del juego claras sobre los procesos de toma de decisiones y la incidencia ciudadana; promoción masiva del proceso del plan y de los derechos de os ciudadanos (p.11).
Estos serían algunos mínimos recursos y mecanismos necesarios para viabilizar la participación de la ciudadanía (PNUD):
1. UTILIZAR PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO METODOLOGÍAS QUE PERMITAN:
· Poner en diálogo diferentes puntos de vista y construir consensos a partir de las diferencias.
· Valorar de igual manera los diferentes saberes que hay en la sociedad.
· Garantizar la participación de los diferentes actores en condiciones de equidad.
· Reconocer los alcances y limitaciones del proceso de planeación y de la participación de los actores en dicho proceso.
2. CONTAR CON INFORMACIÓN PERMANENTE, VERAZ Y CONFIABLE SOBRE EL PROCESO DE PLANEACIÓN QUE SE ADELANTARÁ. El punto de partida para la intervención de la ciudadanía y sus organizaciones en el proceso de planeación es la entrega de información por parte del gobierno local. En gran medida el grado de intensidad y la calidad de la participación de la ciudadanía está mediada por:
· Información permanente sobre los tiempos de la planeación, marcada por la legislación y la metodología que se haya escogido.
· Información veraz y confiable sobre el estado de la administración municipal.
· Información diagnóstica actualizada sobre las condiciones socioeconómicas, ambientales y territoriales del municipio.
3. IMPULSAR DIVERSOS Y CREATIVOS ESPACIOS DE DIÁLOGO PERMANENTES PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO CON CLARAS REGLAS DEL JUEGO. Es decir, estableciendo los alcances de estos espacios de manera anticipada. Estos diálogos deberán estar presentes en los diversos momentos de formulación del Plan de Desarrollo (diagnóstico, formulación de objetivos, estrategias, metas, recursos e instrumentos).
4. PROMOVER LA CONFORMACIÓN DEL CONSEJO MUNICIPAL DE PLANEACIÓN. – CMP- de acuerdo a los establecido en la ley 152 de 1994, “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
5. IMPULSAR LA PARTICIPACIÓN DE TODAS LAS EXPRESIONES ORGANIZATIVAS DE LA SOCIEDAD. La existencia de los Consejos no impide la participación activa en todo el proceso del pal de organizaciones como las Juntas de Acción Comunal, la organizaciones de campesinos, productores, grupos étnicos, mujeres, jóvenes, desplazados e instancias de participación como COPACOS, Juntas Municipales de educación, Comités de Control Social de los Servicios Públicos, Consejo Municipal de Desarrollo Rural, Consejos Municipales de Juventud, Veedurías Ciudadanas, entre otros.
6. DIFUNDIR DE MANERA AMPLIA Y VISIBLE TODOS LOS ACUERDOS Y CONCLUSIONES A LOS CUALES SE LLEGAN EN EL MARCO DEL PROCESO DE FORMULACIÓN. Es decir, tanto las consultas como los diagnósticos, las prioridades, las estrategias elegidas y los recursos comprometidos en el plan deben ser informados a la ciudadanía participante y a la ausente. Los procesos de planeación donde los diagnósticos son amplios y participativos y las decisiones de acción son discrecionales de unos pocos actores rompen la confianza entre los actores participantes.
Para el PNUD (2008), estos son algunos de los temas que no pueden faltar en los planes de desarrollo en Colombia:
- PAZ , CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
- DERECHOS HUMANOS
- VÍCTIMAS
- PREVENCIÓN DEL RECLUTAMIENTO
- DDR Y RECONCILIACIÓN
- ATENCIÓN INTEGRAL DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
- MINAS ANTIPERSONALES
- POBLACIONES ESPECÍFICAS.
- GÉNERO
También es importante recordar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). “El compromiso de Colombia y 188 países más, al suscribir en el año 2000 la Declaración del Milenio, está orientado a asegurar una vida digna a las personas con mayor vulnerabilidad y pobreza. Esta es una condición para disminuir las desigualdades y alcanzar la paz en el país, y están enmarcados en ocho objetivos que se trazó la humanidad para cumplir en la próxima década”.
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son:
1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
2. LOGRAR LA EDUCACION BASICA UNIVERSAL
3. PROMOVER LA EQUIDAD DE GÉNERO
4. COMBATIR EL VIH/SIDA, LA MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES PREVENIBLES
5. MEJORAR LA SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA
6. REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL Y JUVENIL
7. GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
8. CONSOLIDAR ALIANZAS PARA EL DESARROLLO
Estos objetivos deben verse reflejados –planteados, presupuestados y gestionados- en los planes de desarrollo. “El logro de esas metas involucra el compromiso de los departamentos y los municipios, como responsables de la provisión de los servicios sociales que hacen parte esencial de la estrategia de los ODM”.
La GTZ propone e invita a conocer ocho pasos para llevar los ocho ODM a su municipio:
- Sensibilización
- Compromiso
- Organización
- Conocimiento
- Sinergia
- Control social
- Sostenibilidad
8. Divulgación
Es necesario señalar que un Plan de desarrollo no es la panacea para la localidad o comunidad. Tener un plan no garantiza el desarrollo de una región. Pero, lógicamente, es mejor tenerlo a no tenerlo, y éste debe ser visto como un “instrumento de la planeación”, con “una visión compartida, concertada y de futuro”, aprovechando en forma óptima los recursos, para elevar la calidad de vida de la población.
El Departamento Nacional de Planeación, DNP, en su texto El proceso de planificación en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008 – 2011 (2007), propone una metodología-instrumentos, para elaborar planes de desarrollo territoriales (municipios y departamentos).
Elementos que permitirán a alcaldes y gobernadores, apoyarse en los procesos de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo territoriales, toda vez y ello está demostrado, el éxito de toda gestión pública depende en gran medida de la calidad de la planificación. Refiere el estudio presente, la importancia máxima de la planificación de las entidades territoriales, fundamental para trazar guías definitorias de en qué y cómo deben invertirse los recursos municipales y departamentales, mismos que deben asignarse de conformidad con las prioridades simultáneas, en atención a que no siempre son abundantes ni suficientes, lo que determina que no se deban hacer inversiones sin tener claro lo más conveniente y adecuado para su progreso.
Las unidades administrativas territoriales deben procurar sistemas propios de planificación participativa como una respuesta a la voluntad de la Constitución Nacional de integrar a sus habitantes a la vida política, cultural, económica y social. lo que impone acoger iniciativas e ideas ciudadanas de manera concertada y permanente en beneficio común, ya que todo buen proceso de planificación se refleja en la capacidad de elaborar propuestas autónomas o concertadas desde los consensos sobre metas, compromisos y responsabilidades.
La no planificación es falla administrativa, por cuanto la fijación moderna de criterios enseña que para el ordenamiento de las actividades particulares o colectivas son necesarios los puntos de referencia que los planes proporcionan para determinar la acción gubernamental y orientar la iniciativa privada, aspectos señeros de la calidad de vida del futuro y de la clase de sociedad que
se aspira a vivir.
La planificación, derecho por si mismo regenerador y vigente, es una de las formas mejores para la modernización territorial, sin cuya aplicación no se alcanzarían resultados estables y congruentes. Planificar traduce un llamado importante a hacer patria, empresa diaria, propósito y compromiso de gobernantes y gobernados para darle un nuevo dinamismo al Estado, con la participación permanente y continua de la comunidad (DNP, 2007).
Para el DNP la planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos. “La planificación es “Concebir un futuro deseado así como los medios necesarios para alcanzarlo” (Ackoff, 1973). La planificación es importante porque transforma la intención en acción y permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. En este sentido, la planificación tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las decisiones asumidas en el momento.
Como se expresaba en otra entrada de este blog, “las administraciones municipales, los gobiernos locales (como actores públicos gestores del desarrollo) tienen a su alcance la posibilidad de orientar el desarrollo local, por lo menos por los siguientes motivos (Marchioni, 1999:50): Por poder incorporar paulatina y crecientemente a los ciudadanos a la vida pública, haciéndolos más responsables y partícipes de las cuestiones que afectan positiva o negativamente a la calidad de vida de la población en su conjunto. Y por poder planificar el desarrollo local a más largo plazo saliendo del gueto de las demandas inmediatas y de los programas a corto plazo”.
Sí, de todos los actores depende el tipo de sociedad y de desarrollo al que aspiramos. Como sujetos sociales y políticos participemos en la construcción de los planes de desarrollo municipales.
*Entrada elaborada con base en el libro: CARVAJAL BURBANO, Arizaldo (2010). Planeación participativa: Diagnóstico, plan de desarrollo y evaluación de proyectos. 3ª. Edición, Cali, Programa Editorial Facultad de Humanidades-Universidad del Valle.
Una síntesis de este texto se encuentra en la segunda parte, Capítulo 3 “Planeación del desarrollo local”, del libro digital gratuito “DESARROLLO LOCAL: Manual Básico para Agentes de Desarrollo Local y otros actores”. Pueden consultarlo/descargarlo en el enlace:
http://www.eumed.net/libros/2011c/999/index.htm
NOTA: Textos digitales sobre planeación, planes de desarrollo, también pueden consultarlos en el enlace:
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GUÍA PARA LA GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL
DNP- ESAP
Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales
El plan de desarrollo 2012-2015
Consultar/descargar documento pdf en el enlace:
“En Colombia, cada uno de los niveles de gobierno
tiene la responsabilidad de planear para el desarrollo
integral del país y de las entidades territoriales, por
medio de un proceso de transformación multidimensional,
sostenible, incluyente, articulado entre los niveles de gobierno,
y orientado a la consolidación progresiva del bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en
armonía y equilibrio con lo ambiental (natural y construido), lo
sociocultural, lo económico y lo político, y en consideración con
el contexto global.
Para facilitar esta labor, la Constitución Política de 1991 y la Ley
152 de 1994 establecen que cada entidad territorial debe contar
con un Plan de desarrollo, cuya elaboración es responsabilidad
y obligación constitucional y legal de los alcaldes, alcaldesas,
gobernadores y gobernadoras de las entidades territoriales.
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales son la
carta de navegación y el principal instrumento de planeación
para su desarrollo integral. Son un instrumento político y
técnico, construido de forma democrática y pluralista, donde
se concretan las decisiones, acciones, medios y recursos para
promover el bienestar integral de la población, garantizar los
derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa,
por lo tanto, son el más importante instrumento de planeación
y de gestión pública para lograr los fines esenciales del Estado
establecidos en la Constitución Política de 1991”.
www.dnp.gov.co
www.portalterritorial.gov.co
www.esap.edu.co
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